Roma, 19 settembre 2005. Negli ultimi anni è emersa una crescente attenzione in ordine alla corretta gestione delle finanze pubbliche che coinvolge gli amministratori di Enti Pubblici e gli amministratori delle Società per Azioni a capitale pubblico.
Al fine di garantire una corretta e trasparente gestione del denaro pubblico amministrato è fondamentale non incorrere in ipotesi di responsabilità per danno alle finanze pubbliche evitando lo squilibrio economico che può essere determinato da un uso incongruo delle risorse rispetto alle iniziative economiche intraprese.
Nel nostro ordinamento il raggiungimento di tale obiettivo relativo ad una corretta gestione economica è garantito anche attraverso l’intervento della Corte dei conti. Molteplici sono stati i cambiamenti verificatisi nel corso degli ultimi anni in merito a tale giurisdizione, soprattutto a seguito del diffondersi tra le pubbliche amministrazioni di modelli gestionali tipici del diritto comune per lo svolgimento di servizi pubblici e di attività amministrative. E’ maturata l’esigenza di svincolarsi dai tradizionali concetti di rapporto di servizio e di responsabilità amministrativa per poter meglio realizzare una corretta gestione delle finanze pubbliche. Si è pertanto realizzata una significativa evoluzione giurisprudenziale nella definizione dei concetti di Pubblica Amministrazione e di attività amministrativa, accompagnata da innovazioni legislative che hanno ridisegnato il sistema di giurisdizione della Corte dei conti.
Elemento rilevante non è più la qualificazione soggettivamente pubblica di che agisce, ma la qualificazione oggettivamente pubblica delle risorse finanziarie gestite in relazione alle quali si configura il danno patrimoniale (cioè un’attività oggettivamente di rilevanza amministrativa). Tale orientamento, da considerarsi prevalente, è stato accolto anche dalla Suprema Corte di Cassazione che, con la sentenza n. 3899 del 26 febbraio 2004, ha affermato la giurisdizione della Corte dei conti nelle ipotesi di responsabilità amministrativa degli amministratori delle Società per Azioni a capitale pubblico per i danni arrecati al patrimonio dell’ente.
Si rammenta, peraltro, che in tema di gestione delle finanze pubbliche l’insindacabilità nel merito delle scelte amministrative non esclude una verifica giudiziale circa l’uso fatto di tale potere discrezionale e la responsabilità degli amministratori per danno alle finanze pubbliche è personale e limitata a fatti ed omissioni commessi con dolo o colpa grave (la legge n. 20/94 ha avvicinato il concetto della responsabilità amministrativa a quella civile). A tal proposito può essere significativa la portata di due sentenze della Corte dei conti – Sezione giurisdizionale per il Lazio – la n. 1544 del 25/09/00 e la n. 2076 del 20 ottobre 2003 rese nei confronti dell’ex Sindaco di Roma. Nella sentenza n. 2076 è stato analizzato il comportamento del Sindaco e dei funzionari convenuti in relazione all’esercizio dell’attività di comunicazione istituzionale. Avendo il Giudice valutato anche il comportamento dei convenuti e ritenendo che gli stessi avessero agito nella convinzione di operare legittimamente nel rispetto delle norme in tema di comunicazione istituzionale, non ha considerato illecito il loro comportamento per mancanza dell’elemento soggettivo, sostenendo che l’errata interpretazione di norme che regolano una determinata attività amministrativa esclude ogni possibile ipotesi di colpa grave o quanto meno legittima l’esistenza di un fondato dubbio sulla contrarietà di tali azioni alle prescrizioni di legge. Diversamente, con la sentenza n. 1544, dichiarativa dell’illiceità della spesa per incarichi conferiti a soggetti esterni all’amministrazione, il Giudice ha reputato che la condotta dei responsabili ed il loro comportamento fosse contrario alla normativa vigente, appurando l’esistenza dell’elemento soggettivo del dolo contrattuale. Sul tema è illuminante questa sentenza in quanto la Corte dei conti ha voluto evidenziare come costituisca fonte di responsabilità amministrativa il conferimento di incarichi professionali a soggetti esterni nonostante la presenza di uffici con competenze specifiche in grado di fronteggiare adeguatamente le necessità che, invece, avevano comportato l’illegittimo ricorso a consulenti esterni.
Questa fattispecie, relativa agli affidamenti di consulenze e di incarichi a soggetti esterni, è una delle ipotesi in cui viene contestata la responsabilità di amministratori di Enti Locali e di amministratori di Società per Azioni a capitale pubblico. Si tratta di attività che spesso comportano la mancata utilizzazione di risorse interne alle pubbliche amministrazioni con conseguente ingiustificato aumento di spesa e , quindi, del danno erariale.
Per cercare di ovviare a tali aspetti negativi, la legge finanziaria 2005 ha prescritto delle limitazioni per alcune categorie di incarichi esterni: gli incarichi di studio (individuati attraverso i parametri del D.P.R. 338/94) per il cui corretto svolgimento è necessario predisporre una relazione scritta finale; gli incarichi di ricerca per le quali è l’amministrazione che deve stabilire un programma; le consulenze che consistono nella redazione di pareri da parte di esperti.
Per tali fattispecie la legge finanziaria 2005 ha stabilito per le Pubbliche Amministrazioni:
· limite di spesa (per tutte le amministrazioni pubbliche, comprese regioni, province e comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti): la spesa annua per tale tipologia di incarichi non può superare – per ciascuno degli anni 2005, 2006 e 2007 – quella sostenuta nel 2004;
· obbligo di motivazione: l’affidamento di tali incarichi a soggetti esterni all’amministrazione deve essere adeguatamente motivato; per gli Enti Locali, inoltre, è previsto l’obbligo di fare specifico riferimento all’assenza di strutture organizzative o professionalità interne in grado di assicurare gli stessi servizi;
· affidamento di consulenze e di incarichi all’esterno solo in determinate ipotesi: nei casi previsti dalla legge o nell’ipotesi di eventi straordinari;
· “certificazione”: gli atti di affidamento dovranno recare una certificazione da parte degli organi di controllo interno che attesti che l’incarico non supera il limite di spesa previsto;
· obbligo di trasmissione alla Corte dei conti: in ogni caso l’atto di affidamento di consulenze ed incarichi deve essere trasmesso alle preposte Sezioni di controllo della Corte dei conti.
Inoltre, all’adunanza del 15 febbraio 2005 la Corte dei conti, in sede di controllo ed in sede di giurisdizione, nel tentativo di conseguire l’obiettivo del contenimento della spesa pubblica, ha ritenuto opportuno elaborare i seguenti criteri di valutazione della legittimità degli incarichi e delle consulenze esterne:
a) rispondenza dell’incarico agli obiettivi dell’amministrazione;
b) inesistenza all’interno della propria organizzazione della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico, carenza da accertare per mezzo di una reale ricognizione;
c) indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell’incarico;
d) indicazione della durata dell’incarico;
e) proporzione fra compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’amministrazione.
Si tratta in sostanza di criteri attuativi dei basilari principi di buon andamento, legalità, imparzialità, economicità ed efficienza che devono informare l’attività della Pubblica Amministrazione.
Le disposizioni della legge finanziaria 2005 fin qui esaminate non sono però riferibili in via diretta alle Società per Azioni a capitale pubblico poiché né queste rientrano nel novero delle amministrazioni pubbliche – tassativamente elencate dall’art. 1 del d. lgs. 165/01 – a cui la stessa si applica, né è possibile ricomprenderle in via analogica tra detti soggetti in quanto il rapporto di lavoro del proprio personale è interamente disciplinato dal regime privatistico. Inoltre, nella legge finanziaria 2005 manca la previsione normativa della precedente legge finanziaria 2004 che stabiliva espressamente i diritti dell’Ente Pubblico quale azionista della società di capitali a totale partecipazione pubblica. In base a tali presupposti è da escludere che i requisiti procedurali previsti dalla normativa in vigore siano applicabili a Società per Azioni a capitale pubblico. Ciò nonostante, considerando l’attuale orientamento per il quale è l’attività oggettivamente amministrativa il presupposto per la giurisdizione della Corte dei conti è da ritenere quanto mai opportuno che anche le Società per Azioni a prevalente capitale pubblico, ed ancor più a capitale interamente pubblico, rispettino quanto meno le previsioni di carattere sostanziale dalla legge finanziaria 2005. E’ pertanto auspicabile che tali Società si attengano almeno ai requisiti minimi essenziali rispondenti ai già richiamati principi generali della responsabilità contabile-amministrativa i quali impongono ai soggetti predetti di operare secondo i criteri di economicità, efficienza, imparzialità e buon andamento. Al fine di garantire il rispetto degli enunciati principi è opportuno che nei propri atti interni le Società per Azioni a capitale pubblico: evidenzino la necessità per cui si conferisce l’incarico; sottolineino la mancanza di risorse interne adeguate sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo; specifichino le caratteristiche professionali necessarie allo svolgimento dell’incarico da affidare a professionisti di comprovata esperienza e professionalità; non superino il limite di spesa previsto che è pari a quella sostenuta nel 2004 per la stessa tipologia di incarichi.
L’inosservanza delle disposizioni esaminate comporta sia per gli amministratori di Enti Pubblici sia per gli amministratori di Società per Azioni a capitale pubblico una responsabilità che è contabile per i primi mentre è responsabilità sostanziale, di carattere meramente risarcitorio per i secondi. E’ bene sottolineare una differenza: mentre l’operato degli amministratori degli Enti Pubblici è sottoposto al vaglio diretto della Corte dei conti -questi infatti sono tenuti a trasmettere la documentazione alle preposte Sezioni di controllo – per le Società per Azioni a capitale pubblico la situazione è diversa. Spetta agli Enti Locali che partecipano alla Società verificare la gestione ed esercitare i poteri dell’azionista di controllo: è dovere giuridico dell’amministratore pubblico avviare l’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori delle Società quando con negligenza provocano danni; in caso contrario è lo stesso amministratore pubblico che risponde in proprio.
Infine, bisogna tener presente che non rientrano nelle previsioni legislative relative alle consulenze ed agli incarichi esterni alcune categorie quali gli incarichi conferiti per adempimenti obbligatori per legge, la rappresentanza in giudizio ed il patrocinio dell’amministrazione, gli appalti di servizi ed i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa. Gianfrancesco Regard
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